聚焦藥品上市許可持有人制度：發揮優勢迎接挑戰！

比較優勢

與我國現行的藥品注冊管理相關制度相較，上市許可持有人制度具有以下幾個方面的優勢。

鼓勵藥物創新，提升競爭能力

制度是創新生態系統的核心要素。實行上市許可持有人制度，鼓勵各類主體從事藥物創新，不僅是藥品生產企業，還包括研發機構和科研人員，允許其取得藥品上市許可，這將改變原有制度下研究機構和科研人員只能通過技術轉讓或者隱名持股獲得短期利益或者隱名利益的尷尬局面，有效激發市場活力。同時，實行上市許可持有人制度，暫時不具備生產條件的研發機構或者科研人員，以及藥品生產企業可以通過委托生產將藥品迅速產業化，形成穩定的投資關系和較好的投資回報預期，這將極大地調動研發機構和科研人員投身藥物研發創新的積極性，加快提升我國藥品產業的國際創新力和競爭力。

優化資源配置，促進產業集中

總體看，我國藥品企業仍然存在著“多、小、散、低”的現象，產品同質化、產能過剩嚴重。這種現象與我國藥品產業發展的階段性特征有關，也與我國藥品管理法律制度的價值導向相聯。上市許可持有人制度施行后，上市許可持有人可以自建廠房生產藥品，也可以委托其他企業生產藥品，能夠避免企業低水平重復建設現象。對于暫時不具備生產條件的上市許可持有人也可以讓藥品快速產業化，迅速占領市場，有效提高現有資源的使用效能?？梢灶A見，上市許可持有人制度全面實施后，我國藥品產業將快速進入分化與重組的時期，藥品產業集中、創新集聚的步伐將進一步加快，市場競爭、生態優化的活力將進一步迸發。

落實企業責任，強化全程管理

風險是管理的核心，責任是管理的要義。藥品管理法律制度就是藥品利益相關者的權利、義務和責任的系統安排，核心內容可以概括為風險的全面防控和責任的全面落實。在上市許可持有人制度下，上市許可持有人對藥品質量管理的全生命周期負責，這種明確而嚴格的責任制度將有效強化其“從實驗室到醫院”管理責任的全面落實。上市許可持有人關注的將不僅是藥品的研發環節，還將關注藥品生產、倉儲、運輸、銷售、使用等諸多環節，甚至還要關注原輔包供應商以及供應商前端的粗品加工環節。

推動管理創新，實現管理升級

實行上市許可持有人制度，藥品管理的直接對象將從多元主體轉移到單一主體，管理的核心內容將從準入資格管理轉移到體系能力管理，管理的基本方式將從傳統管理轉移到現代管理，藥品管理將進入全新的智慧管理時代。此外，上市許可持有人制度實施后，藥品管理方式將發生一系列深刻的變化，如行政許可將進一步簡化，監管效率將進一步提高，服務水平將進一步提升，這完全符合當前簡政放權、放管結合、優化服務的基本要求。

制度風險

法律制度設計要興利除弊、彰得抑失。那么，針對上市許可持有人制度，要從哪些方面強化管理呢？

管理能力風險

在上市許可持有人制度下，對上市許可持有人能力的要求不再是單一的研制或者生產能力，而是對藥品全生命周期的管理能力，包括研發管理能力、生產管理能力、上市后藥物警戒和風險控制能力以及損害賠償能力。上市許可持有人應當對從藥物研發到大生產的整個轉化過程負責，也要對藥品上市銷售前的最終放行負責。即便是委托生產也不等于放棄責任。藥品上市后，隨著使用人群的不斷擴大，新的安全性問題可能出現，上市許可持有人應當積極履行藥物警戒職責，監測評估風險，采取風險控制措施，維持藥品全生命周期的風險獲益平衡。如果因為藥品不良反應或者缺陷藥品造成患者傷害后果，還應當有能力依法承擔補償或賠償責任。

從目前的研究看，上市許可持有人的管理能力和責任風險有可能增大，在其委托其他企業生產時，會涉及變更生產企業后的產品與原申請產品一致性的問題、其對受托企業是否進行有效監督的問題、在合作模式下雙方持續合規保證的問題。從國外的經驗來看，上市許可持有人可以自己對受托方進行監督，也可以委托第三方專業機構對受托人進行監督。

目前，上市許可持有人制度試點還在進行中，藥品生產企業的專業化分工還在探索中?？梢哉f，所有對制度風險的擔心主要聚焦于條件放開后，上市許可持有人是否真正具備保證藥品全生命周期安全性、有效性的能力和承擔責任的能力。這種擔心在原來的“捆綁”模式下沒有顯露，源于以往對藥品生產企業質量保證能力和責任承擔能力的默認；對于新出現的非生產企業的上市許可持有人，例如科研機構和個人是否具備能力，則不能一概而論。舉例來說，在合伙企業和投資人均不具備藥品損害賠償能力的時候，該如何處理？如何避免這類企業或者個人成為上市許可持有人？與其“禁止”，不如“疏導”，讓這類具有研發創新實力的企業或者個人在還沒有真正成為上市許可持有人之前就能夠順利實現技術轉讓或者被收購、兼并、重組等。

還有人擔心，上市許可持有人能否及時報告藥品不良反應，能否具備藥物警戒能力？監測并報告藥品不良反應、開展藥物警戒是上市許可持有人的法定義務，是藥品質量全生命周期風險管理的基本要求。根據國家藥品監管部門發布的《國家藥品不良反應監測年度報告》，2016年藥品生產企業報告數僅占總報告數的1.4%，2017年僅為1.8%。應當承認，在上市許可持有人委托他人生產時，若責任約定不清晰，沒有良好的約束機制，藥品不良反應監測報告義務的履行可能會面臨更加困難的局面，為此應當建立故意隱瞞藥品不良反應報告而導致損害的懲罰性賠償機制。同時，開展針對上市許可持有人的藥物警戒檢查，進一步加大監管執法力度。但嚴格來說，這種困難并不是上市許可持有人制度本身所特有的，而是藥品管理制度整體設計和運行機制完善的問題。

監管能力挑戰

在上市許可持有人制度下，監管對象發生一些新的變化，境內和境外的地域限制逐漸打破，以企業為主體的監管模式也將徹底改變，不同類型的研發和生產合作方參與藥品研發、生產經營、供應鏈的不同階段，這對監管機構的監管能力提出新的挑戰。

以藥品生產方式發生的變化為例，一個上市許可持有人可能與多個生產企業合作，甚至把生產過程進行分段委托，委托的場地可能跨越省份、跨越國家，這無疑會給屬地化監管帶來挑戰，如何進行跨區域監管、跨境監管，如何避免地方保護主義，如何處理復雜委托關系下藥品不良事件，如何追究復雜合同關系下的多方主體的法律責任？美歐等發達國家和地區也面臨同樣的問題，他們處理類似問題時的很多成熟經驗值得我國借鑒。

在嚴格的上市許可持有人及受托方法律責任設定、清晰的合同責任約定前提下，上市許可持有人與受托方可以預見到違法后果，并因此能夠更好地履行各自的義務和責任。監管機構通過審評、監測、檢驗、檢查等手段監督上市許可持有人和生產企業的合規行為，可以采取發布警示、責任約談等方式提示風險，持續監督上市許可持有人的義務和責任履行。

未來，通過嚴格、靈活、高效、依法的藥品監管，要讓“誰可以成為上市許可持有人”由申請人根據自身能力和預期承擔的法律責任作出明智的判斷。同時，建立上市許可持有人退出機制，讓不符合條件的上市許可持有人退出市場。